La construction du gouvernement municipal de Lyon au fil des siècles

Notice historique 

Le gouvernement municipal de Lyon : sa construction au fil des siècles

Après que les Gaulois, les Romains, les Francs et autres barbares qui s’étaient transplantés dans les Gaules, se furent à peu près fondus en une seule nation (la nation française) ; après que les différents états élevés dans la Gaule eurent été réunis, ou par la force ou par la ruse, au royaume primitif de France, les individus de ces peuples mélangés étaient toujours justiciables d’après les lois de la tribu à laquelle avaient appartenu leurs pères.
Lorsque le débile Charles-le-Chauve eut rendu les comtés héréditaires, ses faibles successeurs ne purent empêcher les comtes de secouer le joug des envoyés royaux. Les comtes et les seigneurs, à l’envie l’un de l’autre, travaillèrent à saper les codes en vigueur, et les Francs, les Ripuaires, les Bourguignons et les Gaulois qui jusqu’alors avaient eu des lois particulières, furent tous confondus dans la même servitude. Les seules provinces méridionales, dans lesquelles les Romains formaient presque toute la population, maintinrent leurs lois, et le droit romain a été jusqu’en 1789 le droit commun de ces provinces.

Source : Bibliothèque municipal de Lyon

Les seigneurs usurpèrent tous les droits

Sous le gouvernement féodal, les seigneurs usurpèrent tous les droits attribués à la royauté. Ils faisaient la guerre au roi et aux autres possesseurs de fiefs ; ils faisaient battre monnaie et promulguaient des lois. Les dénominations et les limites de ces fiefs furent conservées aux provinces qui ont subsisté jusqu’à la division de la France en départements. Les lois promulguées par ces seigneurs furent la base de tous ces codes embrouillés qui étaient en vigueur dans chaque subdivision de la France. Le pillage à main armée fut le seul moyen de subsistance de tous ces seigneurs ruinés par leurs guerres intestines. Pour mettre un terme à ce brigandage, Louis-le-Gros voulut fournir à ses sujets les moyens de se défendre eux-mêmes ; et pour cela il vendit aux villes et aux bourgs, un droit naturel à tous les hommes, le droit de communes. Les seigneurs exploitèrent aussi cette branche de revenus, sans songer qu’ils affaiblissaient leur puissance. Les bourgeois des communes recouvrèrent le droit de changer de domicile, de se marier, de disposer de leurs biens, et les tailles furent fixées. Les communes s’administraient elles-mêmes sous l’inspection du gouvernement. Les magistrats municipaux, élus par les habitants, étaient juges civils et criminels, ou seulement assesseurs du juge seigneurial. Les membres des communes composaient la garde de leurs villes, et les chartes leur accordaient le droit de poursuivre par la voie des armes les torts qu’on leur ferait. 

Enfin sous Philippe-Auguste

Enfin sous Philippe-Auguste les seigneurs perdirent toute l’autorité qu’ils avaient sur les communes, et celles-ci ne voulurent plus dépendre que du roi. Telle fut l’origine de cette administration municipale dont nous allons suivre les développements dans l’histoire de la commune de Lyon.

La ville de Lyon, après avoir passé de la domination romaine sous celle des rois de Bourgogne, puis sous celle des rois de France, et qui, peut-être plus tard, fit partie du royaume de Provence, devint enfin la propriété de l’archevêque, depuis que Burchard, archevêque de Lyon, fit hommage à l’empereur Conrad pour la ville et ses dépendances. L’archevêque Heraclius de Montboissier obtint de l’empereur Barbe-Rousse la fameuse bulle par laquelle la souveraineté de Lyon et l’exercice des droits régaliens lui furent confirmés, tels qu’ils avaient été exercés par les rois de Bourgogne. Le comte de Forez veut s’y opposer, prend le titre de comte de Lyon et fait hommage de ses terres au roi Louis-le-Jeune. De ces démêlés entre l’archevêque et le comte de Forez, il résulta que Philippe-Auguste, profitant de l’éloignement de l’empereur, sanctionna une transaction entre le comte de Forez et l’archevêque de Lyon, à condition que celui-ci lui prêterait serment de fidélité ; ce qu’il fit.

Ce fut à cette époque que se montrèrent les premiers éléments du gouvernement municipal. Je laisse parler ici M. Poullin de Lumina, historien que l’on n’accusera pas d’avoir été infecté par les doctrines révolutionnaires :

Renaud de Forez - Archevêque de Lyon - Source Wikipedia

C’est sous Renaud de Forez 

“C’est sous Renaud de Forez, archevêque, que commencèrent les troubles entre les habitants de Lyon et l’église, qui ne finirent que lorsque cette ville rentra sous le domaine de nos rois. L’origine de ces troubles eut sa source dans l’abus du gouvernement trop arbitraire de l’église, et dans les exactions des officiers de l’archevêque et du chapitre commis à la perception des droits établis sur les denrées qui se débitaient au marché de cette ville. Il fut cependant transigé pour ces droits, mais cet accord ne dura guère. Les officiers de l’église trouvant tous les jours de nouveaux prétextes d’inquiéter et de tyranniser les habitants, ceux-ci recoururent aux armes, et commencèrent à se former un gouvernement municipal, composé d’un certain nombre de citoyens notables pour veiller à leur sûreté. Louis-le-Gros, roi de France, avait le premier montré ce rayon de liberté aux villes de son royaume, qui gémissaient sous la tyrannie des seigneurs, et les avait appuyées de sa protection dans cette entreprise ; les Lyonnais ne faisaient donc que suivre ou imiter l’exemple de leurs voisins. Tous les historiens ont voulu faire dériver les privilèges de cette ville de ceux dont elle jouissait du temps des Romains ; mais Lyon n’était plus la même ville, et ses habitants le même peuple. L’état, les usages et les besoins des lyonnais d’alors n’avaient pas plus de rapport aux moeurs et à la manière de ses anciens conquérants, qu’avec celles des Gaulois du temps de Brennus et de Sigovèse. Ce fut l’amour de la liberté et la crainte de succomber sous la tyrannie d’un pouvoir trop arbitraire, qui fit naître aux Lyonnais l’idée de se donner des chefs qui veillassent à la conservation de leurs droits, qui n’étaient d’ailleurs que ceux de l’humanité qu’ils réclamaient contre la barbarie du gouvernement féodal. “

Les habitants se retranchèrent

C’est à l’année 1228 que l’on doit rapporter l’établissement définitif de la commune. L’archevêque Robert de la Tour-d’Auvergne voulut lever de nouveaux impôts sur le vin, et les troubles recommencèrent. Les habitants se retranchèrent dans le quartier de St-Nizier, s’emparèrent des clefs de la ville et des tours du pont où ils placèrent une cloche pour convoquer leurs assemblées. Les citoyens élurent cinquante d’entre eux pour composer le conseil de la commune dont les assemblées se tenaient dans l’église de St-Jacques. Les corps de métier furent organisés en compagnies de garde nationale ; elles étaient distinguées par leurs drapeaux nommés pennons (de panni), et ce nom servit dans la suite à désigner les officiers qui les commandaient. Les officiers de ces corps prêtèrent serment de fidélité entre les mains des membres du conseil. 

Le chapitre craignant que les citoyens n’échappassent à leur domination

Le sceau de la commune représentait le pont de la Saône, avec une fleur de lis comme emblème de la protection de la France. L’archevêque et le chapitre craignant que les citoyens n’échappassent à leur domination, demandèrent la médiation d’Eudes de Bourgogne qui fut acceptée par les habitants, et l’une des conditions du traité fut que l’on suivrait le cours ordinaire de la justice dans la punition des délits, et que les citoyens pourraient changer d’habitation, et même quitter la ville sans perdre les biens qu’ils y possédaient. 

En 1251, les chanoines firent de nouveaux efforts pour s’emparer de la justice séculière. Mais les citoyens lassés de ce conflit de juridiction et de cette tyrannie, s’emparèrent des clefs de la ville, firent des patrouilles pour pourvoir à leur sûreté, et mirent dans leurs intérêts un bon nombre de nobles de Bresse et de Savoie. Avec leur appui ils s’emparèrent du pont et chassèrent les chanoines du cloître de St-Jean. Ces derniers se retirèrent à St-Just, s’y fortifièrent et parvinrent à y rassembler une armée de 20,000 hommes, que les citoyens tentèrent plusieurs fois, mais toujours en vain, de chasser de ce poste. L’évêque d’Autun offrit inutilement sa médiation pour faire cesser cette guerre ; l’excommunication qu’il lança contre les habitants fut même de nul effet, et ils déclarèrent ne vouloir reconnaître pour arbitres que le roi de France et le légat du Pape. Les chanoines ne purent refuser la médiation de St-Louis dont les députés arrivèrent pour prendre connaissance de l’affaire. Il fut ordonné que tout serait remis sur l’ancien pied ; mais le Roi étant parti pour la Terre-Sainte, les chanoines recommencèrent la guerre avec fureur et firent massacrer les paysans des villages qui ne leur appartenaient pas. 

Il fut défendu aux citoyens d’élire leurs conseillers

Enfin, après sept années de guerre, les citoyens modifièrent leur administration et réduisirent à douze le nombre des cinquante conseillers qu’ils avaient d’abord élus. La paix fut rétablie par Grégoire X et Philippe III, alors à Lyon. Il fut défendu aux citoyens d’élire leurs conseillers, consuls et gouverneurs, sans le consentement de l’archevêque et du chapitre.  En 1312, l’archevêque céda à Philippe-le-Bel la suzeraineté de Lyon, et en 1315 la sénéchaussée royale fut instituée et les habitants furent débarrassés du joug temporel des archevêques qui (dit de Lumina), ne furent occupés que de guerres, de négociations, de ruptures et d’accommodements. En 1320, Philippe V se réserve la garde des forteresses et des clefs de la ville. Dans la même année l’archevêque confirma la commune de Lyon et les privilèges dont les habitants avaient joui jusqu’alors. Il est dit dans cet acte, que les citoyens pourront s’assembler pour élire les conseillers ; qu’ils pourront s’imposer des taxes pour les besoins de la ville ; qu’ils sont autorisés à faire le guet pendant la nuit ; qu’ils pourront prendre les armes quand l’utilité du seigneur et des citoyens le requerra ; qu’ils auront la garde des portes et des clefs de la ville ; qu’ils ne pourront être imposés à la taille, ni à aucune autre taxe, et ne le furent jamais.

François 1^er et ses successeurs confirmèrent

En 1495, Charles VIII rend un édit par lequel il confirme la commune de Lyon et accorde la noblesse aux conseillers. “Les ayant toujours trouvés, dit-il dans ses lettres-patentes, prompts,  enclins et appareillés de nous obéir et complaire……. Par ces causes et autres à ce nous mouvant, avons de notre propre mouvement certaine science, grâce spéciale, pleine puissance et autorité royale, à notre ville et cité de Lyon, et aux dits conseillers, bourgeois, marchands, et autres manants et habitants en ville, donné et octroyé, donnons et octroyons par ces présentes, les privilèges, libertés, franchises, autorités, droits, prérogatives et prééminences qui s’ensuivent, “c’est-à-dire, le droit de nommer douze conseillers, dont six étaient renouvelés chaque année, puis l’anoblissement de ces conseillers et de leur postérité née et à naître en loyal mariage. François 1er et ses successeurs confirmèrent par de nouvelles lettres-patentes les priviléges accordés par Louis XII et Charles VIII. Cette forme d’administration subsista  même pendant le temps de la ligue dont Lyon fut un des principaux appuis, sous la direction de l’archevêque Pierre d’Epinac, qui fut pendant quelque temps gouverneur de la ville. Lorsqu’enfin elle rentra sous l’obéissance du roi, on remarqua que de tous les ordres, soit réguliers, soit séculiers, les jésuites furent les seuls qui refusèrent de prêter serment de fidélité au monarque légitime. Dans l’année 1595, Henri IV mît à exécution le projet de Henri II, et par un édit du mois de décembre réduisit le nombre des conseillers. “Pour le bien, sûreté et repos de ladite ville, il statue et ordonne par cet édit perpétuel et irrévocable, qu’en l’échevinage de ladite ville de Lyon, au lieu du nombre effréné de douze échevins, il n’y aura dorénavant qu’un prévôt des marchands et quatre échevins, un procureur et un clerc et secrétaire, qui seront élus et choisis par les habitants, etc.”

Les jésuites furent les seuls qui refusèrent de prêter serment de fidélité

Les privilèges de la ville furent maintenus. L’historien de Lumina attribue deux motifs à ces changements. Le premier, une plus prompte expédition des ordres de la cour ; le deuxième que le gouvernement municipal tel qu’il était, ayant pris naissance dans le temps des troubles et des insurrections contre la souveraineté des archevêques, il paraissait convenir à la dignité du trône d’en substituer une autre qui ne dût sa forme qu’à l’autorité légitime.Un autre édit de 1601 portait que le prévôt des marchands et les quatre échevins devaient être choisis dans le nombre de ceux qui étaient natifs et originaires de la ville. Cet édit, non plus que le précédent ne parlait pas de la noblesse accordée au corps-de-ville par Charles VIII. Ces Messieurs ayant goûté les douceurs de l’anoblissement, ne pouvaient plus se contenter des libertés obtenues par leurs concitoyens ; il leur fallait une dose de privilèges plus considérable. En conséquence les nouveaux magistrats supplièrent le roi de s’expliquer affirmativement  à l’égard des privilèges de noblesse dont avaient joui leurs prédécesseurs. Le roi s’inclinant à leur prière et désirant traiter favorablement la ville de Lyon, confirma spécialement, par lettres-patentes, le privilège de noblesse en la personne du prévôt des marchands, des quatre échevins et de leur postérité née et à naître en loyal mariage. Un autre édit de 1603, accorde aux forains domiciliés à Lyon depuis dix ans, la faculté d’être élus échevins. Les citoyens avaient toujours joui du droit de se garder eux-mêmes. 

Il fallut recourir à la force

Leur nonchalance dans le service de la garde bourgeoise et leur négligence à se rendre aux assemblées de la commune, engagèrent les échevins à solliciter du roi le renouvellement de ce privilège et à confirmer la validité de leur autorité dans cette affaire. Il fallut recourir à la force de la volonté royale pour empêcher que ces citoyens insouciants se démissent peu à peu d’une prérogative aussi honorable qu’importante. En 1764, Louis XV confirma le gouvernement municipal et y apporta quelques modifications pour que les assemblées ne fussent point troublées par une trop grande affluence de monde. Il est dit dans ces lettres patentes :

1.° que le corps-de-ville sera composé d’un prévôt des marchands, de quatre échevins, de douze conseillers de ville, d’un procureur, d’un receveur et d’un secrétaire, sans que ces trois derniers aient voix délibérative  ; 2.° que le prévôt sera nommé par le roi, sur la présentation de trois candidats élus par les notables ; 3.° au nombre des douze conseillers seront toujours quatre anciens échevins. Les conseillers seront élus par les notables. Aucun conseiller ne pourra être continué dans ses fonctions et ne pourra être réélu qu’après un intervalle de six années ; 4.° le procureur du roi sera élu tous les six ans et sera choisi parmi ceux  qui auront rempli une charge dans la judicature ou fréquenté le barreau ; 5.° les officiers qui composent ledit corps-de-ville seront toujours électifs et sous aucun prétexte ne pourront  être créés en titre d’office ; 6.° les assemblées des notables  se composeront du corps-de-ville, de deux officiers de la cour des monnaies et sénéchaussée, et de dix-sept habitants, dont un sera choisi par le chapitre, un dans la noblesse, un parmi les trésoriers, un dans le siège de l’élection, un dans l’ordre des avocats, un parmi les notaires, un parmi les procureurs, cinq parmi ceux qui exercent le commerce, et quatre dans les communautés d’arts et métiers. 

Telle fut la forme de notre gouvernement municipal jusqu’en 1790

Les notables seront élus pour une année, et devront être âgés de 35 ans ; 7.° il sera nommé chaque année des députés des différents corps désignés ci-dessus, et ces députés procéderont à l’élection des notables à la pluralité des voix ; 8.° les notables détermineront aussi quelles sont les affaires qui peuvent être réglées par le corps-de-ville seul, et quelles sont celles qui exigent la convocation des conseillers. Telle fut la forme de notre gouvernement municipal jusqu’en 1790. en récapitulant depuis 1218, les modifications qu’a subies l’administration municipale entre les mains des bourgeois peu jaloux de leurs libertés, et qui semblaient abandonner cette administration au hasard des convenances, aux exigences du moment et au bon plaisir du souverain, nous verrons que le gouvernement communal fut d’abord institué par les habitants, pour échapper à la tyrannie des seigneurs, leurs propriétaires, et que le souverain favorisa l’établissement de ces gouvernements municipaux, pour se créer un appui contre les insolentes prétentions des ducs, des comtes et des seigneurs. Lorsque les rois n’eurent plus rien à craindre des seigneurs, le droit naturel que les habitants des cités avaient acquis, celui de s’administrer eux-mêmes, leur parut un obstacle non moins redoutable à l’établissement du pouvoir absolu ; dès-lors les rois le légitimèrent par des chartes ; cette générosité apparente aveugla les citoyens à un tel point que par cette acceptation de lettres-patentes, ils reconnurent tacitement que ce droit n’était point imprescriptible. 

Il fallait faire des hommes dévoués

Ils le reconnurent si bien, qu’à chaque avènement ils avaient grand soin de solliciter la confirmation de leurs privilèges, et que chaque roi avait grand soin dans son édit d’apporter quelques modifications à la forme du gouvernement municipal, comme pour répéter aux habitants des cités qu’ils ne jouissaient point d’un droit inhérent à l’homme, mais d’un privilège et d’une faveur qui leur étaient octroyés. Ce n’était point encore assez des classes que le mérite seul établit dans la société, il fallait faire des hommes dévoués, de ceux qui étaient dépositaires du pouvoir municipal, et les placer dans une caste privilégiée ; c’est ce que fit Charles VIII, dont l’édit avait deux buts ; 1.° celui de séparer les intérêts des administrateurs de ceux de leurs administrés, qui n’étaient plus leurs égaux, et pour lesquels chaque nouvel échevin était une nouvelle sangsue ; 2.° de déprécier la noblesse en la rendant plus vulgaire ; chacun sait comment maintes personnes parlent encore de la noblesse d’échevinage. 

Henri IV - Source Arte

Henri IV fut celui qui porta le coup le plus funeste

Tout en déclarant que “les sentiments des Lyonnais le dispensaient d’avoir une citadelle au milieu d’eux, et que la couronne n’avait pas de sujets plus fidèles, ni l’état de meilleurs citoyens.” Henri IV fut celui qui porta le coup le plus funeste au gouvernement municipal, en introduisant le prévôt des marchands, pour lequel, après l’édit de Louis XV, on eut seulement le droit de présenter des candidats élus, au moyen de trois degrés d’élection. Pendant la révolution, le gouvernement municipal se rapprochait de celui qui fut établi dans le principe. Nous ne décrirons pas, au milieu de cette tempête, les formes souvent ridicules  sous lesquelles il s’est montré quelques instants, pour tomber ensuite sous le despotisme de la centralisation impériale. Quant au simulacre d’administration municipale que le gouvernement impérial nous a laissé en héritage, personne ne se fait illusion, et nous n’en parlerons pas. Cette centralisation absolue est plus nuisible aux provinces que celle de l’industrie, pour laquelle on a tant plaidé en faveur de la capitale.

Source : L'Indépendant - Bibliothèque de Lyon Part-Dieu